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Covid 19 et collectivités territoriales


1 - JE SUIS UN EXECUTIF LOCAL, LES DEROGATIONS AU DROIT COMMUN EN MA FAVEUR SONT-ELLES NOMBREUSES ET DOIS-JE LES UTILISER ? 

La crise actuelle est à l’origine d’un renforcement des pouvoirs au profit des exécutifs locaux (ordonnance 2020-391 du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l’épidémie de covid-19), bien que réversible ainsi que nous le verrons au point suivant.

Les compétences classiques des exécutifs locaux sont maintenues (pas de simple gestion des affaires courantes) et cela concerne aussi le pouvoir de police administrative générale du maire, ce dernier ne pouvant cependant qu’aggraver les mesures nationales prises pour lutter contre l’épidémie, dans le respect des compétences accordées par la loi d’urgence sanitaire au Préfet, et dans cette hypothèse il le fait en cas de nécessité et de façon proportionnée (Ordo TA, Caen, 31 mars 2020, n°2000711). L’enchevêtrement des compétences est plus compliqué qu’à l’accoutumée. 
Pour le reste, leurs pouvoirs sont :

  • soit facilités : par l’absence d’obligation de saisir les organismes consultatifs (commissions permanentes ou non permanentes, bureau des EPCI, conseils de développement, le CESER…) tout en les informant sans délai de cette décision et en leur communiquant les éléments d’information concernant ces affaires, et il est en effet conseillé de gagner du temps par l’utilisation de cette faculté ; par l’absence d’obligation d’affichage des actes qui doivent cependant être disponibles sous forme électronique : s’il est possible d’avoir une publication écrite, cela reste préférable car la publication électronique doit être non modifiable, téléchargeable, intégrale et sa conservation assurée.
  • Soit accrus par la délégation de plein droit de l’ensemble des pouvoirs que l’assemblée délibérante peut leur déléguer en temps normal, sauf exceptions. Pour les syndicats mixtes ouverts et les pôles métropolitains, sont délégables les compétences prévues par leur statut si elles sont plus importantes que celles de l’article L.5211-10. L’exécutif peut les subdéléguer en vertu d’une délégation de fonction ou de signature dans les conditions de droit commun donc au profit des mêmes attributaires (art. L.2122-18, L.5211-9 3°, L.3221-3, 1°, L.4231-3 du CGCT). Les membres de l’assemblée délibérante doivent être informés par tout moyen des décisions ainsi prises, dès leur entrée en vigueur, et il en est rendu compte à la prochaine réunion de l’assemblée ou de la commission permanente.
La délégation est automatique mais le maire peut inciter son assemblée à les récupérer s’il le souhaite (voir 2). Il n’y a pas d’intérêt pratique à le faire. Certains le feront pour défendre une certaine vision de la démocratie locale en temps de crise.
  • Ils sont également accrus par la mission d’attribuer les subventions aux associations et de garantir les emprunts sans vote de l’assemblée délibérante, ce qui est une aide importante pour tous les acteurs concernés mais il faut aider sans mettre la collectivité en danger.
    Les garanties d’emprunt peuvent avoir un effet boomerang alors que les collectivités rencontreront aussi des difficultés financières à l’avenir, il faut donc bien respecter les ratios prudentiels prévus par le CGCT ; les subventions sans délibération sont réservées aux associations car il ne faut pas contourner le droit des aides aux entreprises donc le droit des aides d’Etat.
  • Ils sont modifiés pour le Président du conseil régional qui peut porter à 200 000 euros le plafond de chaque aide aux entreprises qu’il peut accorder sur le fondement des régimes d’aides économiques instituées par délibérations anciennes de l’assemblée (art.10 modifiant l’ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020 relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19).
A noter : le contrôle de légalité du préfet n’est ni renforcé ni amoindri en temps de crise sanitaire, il est seulement facilité par l’envoi dématérialisé à partir d’une adresse électronique dédiée et il est étendu à toutes les décisions prises par les exécutifs dans le cadre des délégations accordées.

2 - L’assemblée locale peut-elle reprendre les compétences exceptionnelles de l’exécutif ?

Le renforcement des pouvoirs du maire est moins lié à l’épidémie qu’aux difficultés de renouvellement des mandats. Par conséquent, ce renforcement vise à assurer la continuité mais peut être réduit par l’assemblée délibérante en mesure de délibérer. Or, elles peuvent le faire par téléconférence et leur réunion est facilitée par l’abaissement du nombre d’élus pouvant demander sa convocation.
Dès lors que cela figure à l’ordre du jour, lors de la première réunion postérieure à l’entrée en vigueur de l’ordonnance, les assemblées peuvent (faculté) de droit décider de retirer tout ou partie des attributions déléguées, ou de les modifier en limitant leur portée ou en donnant des conditions à leur exercice (conditions devant être réunies).
Le temps n’est pas aux jeux politiques, les assemblées doivent donc être certaines de pouvoir exercer les attributions elles-mêmes pendant tout le temps de la crise et ainsi de pouvoir continuer à se réunir dans de bonnes conditions. Dans ce cas, une fois la délégation rapportée, l’assemblée dispose du pouvoir de réformer les décisions prises, voire de les retirer. Dans ce cas, il faut veiller aux droits acquis et, ainsi, au délai de retrait de 4 mois.

3 - Comment réunir l’organe délibérant d’une collectivité territoriale ou d’un groupement ?

Pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire, il est possible au maire ou au président des collectivités territoriales ou de leurs groupement de réunir l’organe délibérant par visioconférence ou, à défaut, par audioconférence (Ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020, art. 6) dans les conditions ci-dessous.

Cette possibilité est également applicable aux commissions permanentes des collectivités territoriales et aux bureaux des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

S’agissant de la première réunion à distance :
  • La convocation doit être envoyée par tout moyen par le maire ou le président, et doit rendre compte des diligences effectuées à cette occasion.
La délibération issue de la première réunion à distance doit déterminer : les modalités d'identification des participants, d'enregistrement et de conservation des débats, ainsi que les modalités de scrutin (électronique ou appel nominal).

De manière générale :
  • Le mode de scrutin est public et est organisé soit par appel nominal, soit par scrutin électronique, avec une voix prépondérante conférée au maire ou au président en cas de partage des voix, ce dernier proclamant le résultat du vote qui est par la suite inscrit au procès-verbal avec le nom des votants ;
  • Le quorum est apprécié en tenant compte des membres présents et de ceux participant à distance.
    À ce titre, pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire, il est nécessaire de réunir un quorum réduit à un tiers (1/3) pour les organes délibérants des collectivités et de leurs groupements lorsqu’ils sont réunis sur première convocation.
    À défaut d’atteindre ce quorum réduit, l’organe délibérant est à nouveau convoqué à trois jours au moins d'intervalle, sans condition de quorum cette fois.
    Ce régime dérogatoire aux conditions de quorum a été étendu par l’ordonnance n° 2020-391 aux bureaux des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, mais également aux commissions permanentes des conseils départementaux et des conseils régionaux, de la collectivité territoriale de Guyane et du Département de Mayotte.
  • La convocation doit mentionner que la réunion se tient à distance.
  • Les débats doivent être accessibles en direct au public de manière électronique.
    À défaut d’outils propres à la collectivité ou à son groupement, et notamment au moyen de leurs sites internet qui seraient prévu pour, il peut être envisagé sur ce point de recourir provisoirement à une plateforme de partage de vidéo en streaming, telles que « YouTube » ou « Dailymotion », en veillant à paramétrer les modalités d’enregistrement et de conservation des débats conformément à la délibération qui s’est tenue lors de la première convocation à une telle réunion à distance.


4 - Quelles commissions doivent être maintenues, ou peuvent être suspendues, et comment les réunir ?

Sans prétendre à l’exhaustivité, il est proposé d’envisager certaines commissions des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Les commissions permanentes :
Pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire, et à l’instar des organes délibérants, les commissions permanentes des collectivités territoriales peuvent se réunir par visioconférence, ou à défaut par audioconférence, accessibles en direct au public de manière électronique, et avec un quorum réduit à 1/3 sur première convocation.
(Ordonnance n° 2020-391, art 6 ; loi n° 2020-290, art. 10)

Les commissions d’appel d’offres des collectivités territoriales et les commissions de délégation de service public :
Les commissions d’appel d’offres des collectivités territoriales et les commissions de délégation de service public ne font pas partie des commissions dont la réunion peut être exclue par le maire ou le président au sens de l’article 4 de l’ordonnance n° 2020-391.

Il est néanmoins possible, sous réserve d’un éventuel règlement intérieur (ou équivalent) desdites commissions, d’effectuer une réunion à distance dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial (et de son décret d’application n ° 2014-1627 du 26 décembre 2014), par renvoi de l’article L.1414-2 dernier alinéa du Code général des collectivités territoriales (CGCT) s’agissant des commissions d’appel d’offres, et par renvoi de l’article L.1411-5 III CGCT s’agissant des commissions de délégation de service public.

Les commissions et conseils pouvant ne pas être saisis :
Pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire, et sous réserve d’une information des décisions prises et d’une communication des éléments d’informations relatives aux affaires ressortant de leur compétence habituelle, le maire ou le président peut décider que certaines commissions et certains conseils ne sont pas saisis des affaires qui leur sont, habituellement ou légalement, préalablement soumises (ordonnance n° 2020-391, art. 4), dont notamment :
  • La conférence territoriale de l'action publique,
  • Les commissions chargées d'étudier les questions soumises au conseil municipal ;
  • Les commissions, autres que les commissions permanentes, du Conseil départemental, du Conseil régional, des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique,
  • Le conseil de développement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ;
  • le conseil économique, social et environnemental régional.
Les autres commissions :
Sans prétendre à l’exhaustivité, et pendant l’état d’urgence sanitaire, l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020 adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives pendant l'état d'urgence sanitaire opère un renvoi à l’ordonnance n° 2014-1329 (et son décret d’application n ° 2014-1627 du 26 décembre 2014) s’agissant des « commissions administratives et pour toute autre instance collégiale administrative ayant vocation à adopter des avis ou des décisions, notamment les instances de représentation des personnels, quels que soient leurs statuts, et les commissions mentionnées à l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation».

Les instances visées dont les réunions seraient nécessaires peuvent donc se réunir à distance.

5 - Existe-t-il des dérogations aux délibérations du conseil municipal en matière de commande publique ?

Les délégations de l’organe délibérant au profit du maire ou du président d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ont été étendues, notamment pour « prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget » (ordonnance n° 2020-391, art. 1er).
Il est à noter que cette délégation ne s’étend pas aux concessions de la commande publique : elle ne s’étend ni aux concessions de travaux, ni aux concessions de services ou de service public.

Le cas échéant, il conviendra de consulter les commissions d’appel d’offres ou de service public, et, en ce qui concerne les concessions, de réunir l’organe délibérant ou les commissions permanentes ayant préalablement reçu une délégation de l’organe délibérant pour ce faire.
Pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire, la réunion de ces commissions et organes peut se faire de manière dérogatoire par visioconférence, ou à défaut par audioconférence, accessibles en direct au public de manière électronique, et avec un quorum réduit à 1/3 sur première convocation. (Ordonnance n° 2020-391, art 6 ; loi n° 2020-290, art. 10)

6 - Les pouvoirs des mandataires des collectivités territoriales au sein des satellites sont-ils limités à la gestion des affaires courantes ?

La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 et l’ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 ne sont pas explicites sur ce point.
L’article 19 X de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 précise toutefois que « Nonobstant toute disposition contraire, le mandat des représentants d'une commune, d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte fermé au sein d'organismes de droit public ou de droit privé en exercice à la date du premier tour est prorogé jusqu'à la désignation de leurs remplaçants par l'organe délibérant. Cette disposition n'est pas applicable aux conseillers communautaires. »

Ces dispositions instaurent a priori un régime général d’exception faisant obstacle à l’application des règles de droit commun sur la fin de mandat.

Les mandats des élus sortants devraient donc être considérés comme prolongés dans leur plénitude, y compris au sein des organismes extérieurs, ce qui implique que les pouvoirs de ces derniers ne soient pas limités à la gestion des affaires courantes.


S’agissant spécifiquement des entreprises publiques locales (EPL), les dispositions de l’article 19 X de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 paraissent ainsi faire obstacle à l’application des dispositions de l’article L. 1524-5 du Code général des collectivités territoriales aux termes desquelles : « En cas de fin légale du mandat de l'assemblée, le mandat de ses représentants au conseil d'administration ou au conseil de surveillance est prorogé jusqu'à la désignation de leurs remplaçants par la nouvelle assemblée, leurs pouvoirs se limitant à la gestion des affaires courantes ».

En l’état, il semble qu’un doute subsiste toutefois quant aux syndicats mixtes ouverts, dont le sort du mandat de ses représentants, au sein des organismes privés et publics dont serait membre le syndicat mixte, ne semble pas réglé par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020.

Il convient dès lors, à leur sujet, d’adopter une attitude prudente, en veillant à ce que les représentants permanents de syndicats mixtes ouverts au sein des organisme privés et publics ne prennent pas part au vote des décisions qui ne ressortent pas des affaires courantes desdits organismes.

7 - Pour les emprunts, ça se passe comment ?

L’emprunt est une décision lourde, par ailleurs peu susceptible d’être motivée par des circonstances aussi courtes que celles qui surviennent entre le début de la crise sanitaire et la première réunion de l’assemblée délibérante. C’est la raison pour laquelle l’assemblée délibérante reste compétente pour décider des emprunts et des mesures financières qui accompagnent leur gestion.

Toutefois, l’article 6 de l’ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020, relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19, a autorisé les exécutifs locaux à conserver le bénéfice des délégations qui avaient été accordées lors du précédent mandat et concernant les emprunts destinés au financement des investissements déjà prévus par le budget, ainsi que toutes les opérations à réaliser en lien avec ces emprunts, jusqu’à la première réunion de l’assemblée délibérante suivant l’entrée en vigueur de l’ordonnance. Il ne s’agit que de permettre, dans l’intervalle la continuité des politiques.

8 - Puis-je soutenir les entreprises de mon ressort ?

On l’a vu, les marges de manœuvre du Président de Région ont été renforcées en ce domaine et les garanties d’emprunt peuvent être accordées sans délibération de l’assemblée. A l’heure actuelle, tout doit néanmoins être réalisé dans le respect du droit interne - et ainsi de la répartition des compétences entre collectivités - ainsi que dans le respect du droit des aides d’Etat. Ainsi, les communes et EPCI vont intervenir essentiellement par le biais de l’aide à l’immobilier et aux commerces et les régions par les aides financières. La prudence est de mise, par exemple lorsqu’une commune souhaite dispenser des entreprises de loyers lorsqu’elles sont bailleurs : en l’état du droit, cela pourrait constituer une aide non conforme au droit des aides à l’immobilier et incompatible avec le droit européen. Cependant, il est d’une part possible d’optimiser au maximum le droit existant pour aider les entreprises en cette période difficile et d’autre part de proposer des modifications de textes (notamment pour accroître temporairement l’intervention des départements).

9 - L’état d’urgence remet-il en question le calendrier des transferts de compétences en matière d’eau, d’assainissement et de gestion des eaux pluviales urbaines ?

Non - Ni la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, ni l’ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l'épidémie de covid-19, n’ont modifié les dates des transferts de compétences en matière d’eau et d’assainissement. Ces transferts ont donc eu lieu au 1er janvier 2020, sauf pour les communautés de communes ayant décidé de reporter ce transfert, après accord d'une minorité de blocage.

L’ordonnance n°2020-391 modifie en revanche le calendrier de certaines décisions à prendre par les EPCI qui souhaitent déléguer leurs compétences aux syndicats intracommunautaires ou à leurs communes membres.
  • L'article 14 de la loi 2019-1461 du 27 mars 2019 relative à l’engagement de la vie locale et à la proximité de l’action publique prévoyait le maintien des syndicats de communes compétents en matière d’eau, d’assainissement et de gestion des eaux pluviales urbaines, existant au 1er janvier 2019 et inclus en totalité dans le périmètre d’une communauté de communes ou d’agglomération, jusqu’à six mois maximum suivant la prise de compétence par l’EPCI, soit jusqu’au 30 juin 2020, pour permettre à l’organe délibérant de l’EPCI de délibérer sur le principe d’une délégation ou non de tout ou partie de ces compétences - ou de l'une d'entre elles - aux syndicats. Ces syndicats étaient alors maintenus pour un an supplémentaire à compter de cette délibération.

    L’article 9 de l’ordonnance 2020-391 remplace le délai de 6 mois par un délai de 9 mois. Les syndicats pourront donc être maintenus durant une première période de 9 mois, soit jusqu’au 30 septembre 2020, afin que les communautés de communes ou communautés d’agglomération n’ayant pas encore délibéré sur les délégations puissent le faire.
    A noter : les délibérations qui ont déjà été adoptées par les EPCI sur le principe des délégations, avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance, ne sont pas remises en cause.
     
  • L’article 14 de la loi n° 2019-1461 a prévu la faculté, pour une communauté de communes ou une communauté d’agglomération compétente en matière d’eau, d’assainissement et de gestion des eaux pluviales urbaines, de déléguer tout ou partie de ces compétences à une commune membre qui en fait la demande. Le conseil communautaire devait alors statuer sur la demande de délégation dans un délai de trois mois à compter de la délibération de la commune. L’ordonnance 2020-391 (article 9) diffère ce délai et prévoit que lorsqu'une de ces communes a demandé avant le 31 mars 2020 à bénéficier de cette délégation, l'organe délibérant de l'EPCI dispose, s’il ne s’est pas encore prononcé à la date de promulgation de l’ordonnance, d'un délai de six mois pour statuer sur cette demande.
    Les syndicats intracommunautaires pourront donc subsister au-delà des délais initialement prévus par la loi du 27 mars 2019.
Géraldine Chavrier – Véronique Fontaine – Aurélien Jeanneau


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